清朝的地方行政制度实行的是督抚制。当时全国划分为23个省，每个省设一名巡抚，为主管一省民政的最高长官。总督权力比巡抚大得多，但与巡抚之间没有直接的隶属关系，总督和巡抚都是对上直接听命于皇帝。不同的是总督可以管数省，侧重军事，巡抚只管一省，侧重民政。当时全国设八大总督，分别为直隶、两江、闽浙、两湖、陕甘、四川、两广、云贵总督。这就不难看出浙江事实上是归闽浙总督管的。李沛诚所著《中国历代改革者》一书中专门介绍两江总督管辖的是：江苏、安徽、江西三省。
总督和巡抚合称“督抚”，都是从明朝开始设置的。那时，政府派大臣处置地方军政事务，有两种头衔，全称分别是“总督某地等处地方提督军务粮饷兼巡抚事”和“巡抚某地等处地方提督军务兼理粮饷”，前者就是总督，后者就是巡抚，都属于临时性质事罢还朝。
清朝时，正式以督抚为地方最高长官。总督管辖一省或二三省，冶理辖区内的军民要政。巡抚是省级地方长官，总揽一省的军事、吏治、刑狱等事。鸦片战争前，清朝全国有8总督16巡抚。8总督为：直隶、陕西、甘肃、浙江、湖南、湖北、广东、广西、云南、贵州、福建、江西。东北奉天、吉林、黑龙江三省的督抚一直到公元1906年才设置。直隶、四川两省只设总督，不设巡抚。甘肃巡抚于1754年撤去，由陕甘总督兼任。公元1884年，建新疆省，开始设甘肃新疆巡抚，驻乌鲁木齐。公元1885年，台湾建省，改福建巡抚为台湾巡抚，驻台北，福建巡抚由闽浙总督兼任。其余各省则督抚并置。总督的官品高于巡抚。