立宪政治虽是近代西方资产阶级革命的产物，但随着国门被轰开，近代中国人很快就有所接触和了解。早在第一次鸦片战争时期，第一批开眼看世界的仁人志士便开始著书立说向国人介绍，如魏源《海国图志》、徐继畬《瀛环志略》和梁廷枏的《海国四说》里都详细论及英美等国的议院制度和总统制度。 袁世凯被视为立宪的阻挠者 清朝真正的立宪之议肇始于20世纪初。1900年，八国联军侵华，京津沦陷，清朝再次在这场战争中大败，并蒙受了前所未有的耻辱，时人称为“自有国家以来未有之奇变”。 遭此重创，尽管清廷主动进行变法，但朝野上下仍感到新政不新，迫切要求在政治体制上来一番根本上的变革。于是共和与立宪两种政体的选择便成为划分党派的标志，主张前者的就是革命派，而认可后者的即为立宪派。此时选择革命固然是顺应时代潮流之举，但历史并没有一边倒，更多的人仍站在改良一边，尤其是那些有声望、有地位、有权势的上流人士，他们皆以立宪为挽救清朝、实现富国强兵的唯一条件。也就在这个时候，国内外立宪派的代表人物都不约而同地撰写文章，鼓吹君主立宪。还在海外流亡的梁启超发表《立宪法议》一文，指出世界上有君主专制、君主立宪、民主立宪三种政体，相对而言，君主立宪最为理想，并且是大势所趋，建议清政府早日实行君主立宪。他还为清政府推行立宪的步骤制订了详细的路线图。而在国内的张謇也写就《变法平议》一文，主张效仿日本，设置议政院和府县议会，同时也提出设置议院的办法。与此同时，清廷不少官员也上奏要求实行君主立宪。最早的是出使日本国大臣李盛铎，随后盛宣怀、赵炳麟、孙宝琦等都提出了类似的主张。 在这些人的宣传和呼吁下，立宪运动勃然而兴。至日俄战争期间，迅速发展壮大，成为一场全国性政治运动。然而，在立宪诉求成为一时风尚的政治环境里，为什么没能听到以能办新政著称的直隶总督袁世凯的声音？原因是他尚在观望之中。据张謇《啬翁自订年谱》记载：“以请立宪故，南皮再三属先商北洋，汤寿潜亦以为说。余自金州归后，与袁世凯不通问者二十年，至是始一与书。袁答：‘尚须缓以俟时。’”张不死心，于次年即1905年日俄之战胜负已定、专制立宪优劣立判的情况下，再次致函袁世凯，说“上年公谓未至其时，亦自有识微之处。今外度日、俄之前途，内揆徐、刘之近效，针锋相值，似当其可矣”，并且不惜送出高帽，诱之以声名荣誉，“公但执牛耳一呼，各省殆无不响应者；安上全下，不朽盛业，公独无意乎？及时不图，他日他人，构此伟业，公不自惜乎”？ 尽管这封洋洋千言的长信深深地打动了袁世凯，他读后大为激赏。但因有戊戌政变的前车之鉴，袁世凯对政治制度改革问题十分敏感，在朝廷定策之前，他还是不轻易发表个人意见。尤其当出洋五大臣在火车站遭革命党人自杀性炸弹袭击后，他以为遭此不测，朝廷会知难而退，不再行立宪之举，所以对立宪的态度更加消极。正因为袁世凯“觇候风色不决”，致使五大臣再次出洋“延宕至三月之久”。后五大臣之一的载泽抵达伦敦，出使英国大臣汪大燮曾问谁是阻挠立宪之人，载泽回答说：“则谓小阻盛宣怀，大阻袁世凯”。可见，袁世凯在五大臣出洋之前对立宪并不是很热心，甚至还有不利于立宪的言行，因而被视为立宪的阻挠者。 转变立场，支持立宪 面对这种情况，袁世凯的幕僚张一麐十分着急，力劝他要跟上时代潮流，接受君主立宪主张。“一日余入见，力言各国潮流均趋重宪政，吾国若不改革，恐无以自列于国际地位。且满汉之见深入人心，若实行内阁制度，皇帝退处于无权，可消隐患，但非有大力者主持未易达到目的。项城谓：‘中国人民教育未能普及，程度幼稚，若以专制治之易于就范。立宪之后权在人民，恐画虎不成，发生种种流弊。’余力言专制之不可久恃，民气之不可遏抑，反复辩论，竟不为动，且问余至此尚有何说？余曰：‘公既有成见，尚复何词！’退而悒悒”。 可是，令张一麐意想不到的是，虽然袁当着他的面固执己见，与他唱反调，但实际上心里已拿定主意。第二天，袁就召见他，要他拟定一个预备立宪的说帖，以便进呈朝廷。
应该说袁一夜之间态度发生180度大转弯，是因为他看到出洋五大臣回国后，一致称颂立宪政体，同声奏请立宪，判断出朝廷一定会接受他们的主张，仿行宪政，遂决定转变立场，支持立宪，恰好此时张一麐又来劝说，他就故意顽固到底，怀疑立宪，让张一麐与他“反复辩论”，以此来获取自信，坚定自己支持立宪的决心。如果说张謇的敦促打动了袁世凯，使他接受立宪的主张，那么张一麐的规劝则深入袁世凯的内心，牢固他的立宪信念。自此之后，袁世凯热情高涨，积极投身立宪。“总之，袁则非立宪不可，曾言‘官可不做，宪法不能不立’”，还说“有敢阻立宪声，即是吴越（樾）！吴越（樾）者，即汽车中放炸药刺端午桥（即端方）之人，即是革命党！于是无敢言者”，成为清末立宪的主要支持者和推动者。 改革官制 在宪政改革过程中，袁世凯主要有两方面的活动：一是参与中央官制改革；二是在直隶推行地方自治。 改革官制是袁世凯促成的结果。五大臣出洋考察政治回国后，剀切陈奏，反复申说，要求立宪，慈禧太后大为所动，可是守旧派的强烈反对，又使她没了主意。1906年8月25日，五大臣以袁世凯幕僚张一麐所拟预备立宪稿会衔上奏，请求立颁明诏，实行立宪，并预先从改革官制入手。慈禧太后“见五大臣疏，踌躇莫决，急召世凯入商。世凯即日入京，奏言变法须先组织内阁，组织内阁先从官制入手，孝钦许之”。 9月1日，清廷宣布仿行宪政，先从改革官制入手以为预备立宪基础。次日，袁世凯奉命与载泽、载振、荣庆、铁良等公同编纂官制，由奕劻、瞿鸿禨、孙家鼐总司核定。6日，成立编制馆，袁世凯趁机将自己的幕僚安插其中，杨士琦、孙宝琦任提调，金邦平、张一麐、汪荣宝等为起草委员，王士珍等参预议论。于是，本应由载泽主持的官制改革，实际上受制于袁世凯。“丙午议改官制，袁入京主张最多，全案几皆其一手起草。”在袁及其幕僚的操纵下，新官制取消军机处，实行责任内阁制，设总理一人、副理二人，并增裁相关机构。消息传出，“朝廷大哗，部院弹章蜂起，内阁学士文海直诋世凯指鹿为马”，而“官制中议裁吏、礼二部尤中当道之忌，自都察院以至各部或上奏、或驳议，指斥倡议立宪之人，甚至谓编纂各员谋为不轨，……外间汹汹，恐酿大政变，至有身赍川资预备届时出险者”。结果这套官制改革方案胎死腹中，未能问世。尽管如此，该方案仿效西方政治体制，以内阁为国家最高行政管理机关，通过增裁并改旧有行政机构，构建出一个名实相符的新政府机构体系，应该说符合了近代中国政治近代化的要求。 试行直隶自治 在参与改革中央官制的同时，袁世凯还根据朝廷要求，在直隶先行试办地方自治和司法改革，以为他日宪政先声。 1906年8月，袁世凯以天津为试点，派幕僚凌福彭、金邦平等草拟自治章程，创办自治局。天津自治局正式成立后，立即开展普及自治教育活动。首先，选派曾经学习法政的士绅为宣讲员，至天津府属城乡宣讲地方自治基础知识及实行自治的利益，并且每月编印《法政官话报》、《白话讲义》各一册，分发各属学习与张贴，广为宣传。其次，成立自治研究所，令津郡七属选送6至8名士绅入所学习地方自治制度、选举法、户籍法、地方财政、教育警察行政、经济学、法学通论、财政学等法政知识。学员4个月结业后，回原籍筹设自治学社，进一步向他人传授所学习的知识和心得体会。在天津自治局的努力下，自治普及教育开展得有声有色，有关自治的法理和精神已为很多人所理解和接受。于是，袁世凯便下令自治局着手进行正式试办地方自治的准备。 自治局模仿日本做法，先设立天津自治期成会，由自治局全体局员及其推举的士绅、劝学所和商会代表组成，共同讨论该局所拟的自治章程。经过19次开会讨论，最终议定了自治章程111条。接着进行有关选举人和被选举人资格的调查。调查完毕，于1907年6、7月进行初选和复选，最终选出议员30名，组成天津议事会。8月18日，天津县议事会举行第一次会议，公举在籍度支部郎中李士铭任议长，分省补用知县王劭廉任副议长，并决定议事会设董事会，执行日常工作。至此，天津试办地方自治初步告成，袁世凯令全省以天津以模范，在三年之内一律推行自治。 应该说作为一位长期在专制统治环境下逐步爬升起来的大官僚，袁世凯对地方自治的认识非常肤浅甚至不乏曲解之处。如在他看来，地方自治并不是为了兴民权，鼓励民众参政、议政，只不过起“补守令之阙失”，“辅官治之不足”的作用而已。所以，他规定自治应受各级官府监督，总督也有权解散议事会等等，仍将地方自治和议事会视为君主专制政体的补充和地方政府的附属物。由此可见，所谓的自治其实是新瓶装旧酒，于地方毫无益处。但是，从天津办理地方自治的过程来看，的确是根据西方的办法按部就班进行的，先进行宣传介绍，再制订有关章程，开会讨论，然后才完成选举，成立议事会。这一套程序颇能体现出资产阶级的民主精神，对当时的绅民来说是非常新鲜的，无疑会给他们带来一定的冲击和影响。 袁世凯在直隶试行地方政治，实际上是配合中央的宪政改革而进行的，其目的是为地方仿行立宪政体作出表率。客观地讲，在其幕僚的帮助下，他试办天津自治取得了成功，因而不仅在直隶各地得以推行，而且还被清政府作为样板在全国范围内推广，产生了一定的影响。